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加快推進(jìn)行政規(guī)范性文件的法治化建設(shè)，是構(gòu)建完備法律規(guī)范體系與有效法律實施體系的必然要求，對法治政府建設(shè)具有深遠(yuǎn)意義。結(jié)合法治政府建設(shè)評估工作的實踐經(jīng)驗，系統(tǒng)梳理出行政規(guī)范性文件制發(fā)過程中的典型問題，結(jié)合實操案例與《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)行政規(guī)范性文件制定和監(jiān)督管理工作的通知》（以下簡稱《通知》）等文件要求，為規(guī)范各地行政規(guī)范性文件制發(fā)流程提供參考。
常見問題1：行政規(guī)范性文件認(rèn)定不準(zhǔn)確
行政規(guī)范性文件的精準(zhǔn)認(rèn)定是規(guī)范制發(fā)流程的前提，直接影響后續(xù)公眾參與、合法性審核、集體討論等法定程序的適用性。部分地區(qū)對行政規(guī)范性文件存在認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)模糊、主體權(quán)限混淆、內(nèi)容邊界不清晰等問題。具體表現(xiàn)為：一些本應(yīng)納入行政規(guī)范性文件管理的發(fā)文，僅作為一般性文件進(jìn)行管理，導(dǎo)致制發(fā)程序不規(guī)范，公眾參與、合法性審核等法定程序未落實；部分地區(qū)以領(lǐng)導(dǎo)小組的名義印發(fā)行政規(guī)范性文件，不符合發(fā)文主體的要求。
常見問題2：公眾意見征集工作重視度不高
《通知》明確要求，除依法需要保密的外，對涉及群眾切身利益或者對公民、法人和其他組織權(quán)利義務(wù)有重大影響的行政規(guī)范性文件，要向社會公開征求意見。但實踐中，部分地區(qū)對公開征求意見工作重視度不夠。具體表現(xiàn)為：以征求部門意見代替征求公眾意見；發(fā)布征求意見公告時，未同步公示草案說明；征求意見期限不足7個工作日，與市場主體生產(chǎn)經(jīng)營活動密切相關(guān)的行政規(guī)范性文件公開征求意見期限少于30日；征求意見期限結(jié)束后，未對收集到的意見進(jìn)行系統(tǒng)梳理、分類匯總；對意見采納情況及不采納的理由，未進(jìn)行系統(tǒng)梳理、存檔；為加快文件出臺進(jìn)度，征求意見期限尚未結(jié)束，便提請上會審議。
常見問題3：合法性審核程序落實不到位
全面推行行政規(guī)范性文件合法性審核機(jī)制，是推進(jìn)依法行政、建設(shè)法治政府的必然要求，有利于從源頭上防止違法文件出臺、促進(jìn)行政機(jī)關(guān)嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法，有利于保障公民、法人和其他組織的合法權(quán)益。部分單位合法性審核環(huán)節(jié)存在程序不規(guī)范問題。具體表現(xiàn)為：合法性審核時間未得到充分保障，部分地區(qū)為加快文件出臺進(jìn)度，壓減合法性審核時間，甚至臨近上會審議時，才向合法性審核機(jī)構(gòu)提交審核材料；審核內(nèi)容不全面、流于形式，部分地區(qū)僅聚焦文件內(nèi)容是否合法進(jìn)行審核，而忽視對制定主體、制定程序合規(guī)性的審核；合法性審核意見落實不到位，起草單位未充分吸收審核意見，導(dǎo)致最終出臺的文件中仍存在違規(guī)設(shè)定許可、處罰等問題。
常見問題4：備案監(jiān)督工作履行不到位
行政規(guī)范性文件必須嚴(yán)格遵循備案監(jiān)督制度，切實做到有件必備、有備必審、有錯必糾。制定機(jī)關(guān)要及時按照規(guī)定程序和時限報送備案，主動接受監(jiān)督。但從實際執(zhí)行情況來看，部分地區(qū)未充分貫徹備案監(jiān)督要求，存在未按規(guī)定時限和要求報送備案，甚至未履行備案程序等情況。
常見問題5：行政規(guī)范性文件立卷歸檔不規(guī)范
當(dāng)前，國家層面尚未對行政規(guī)范性文件歸檔作出明確要求，導(dǎo)致各地區(qū)對于行政規(guī)范性文件立卷歸檔工作中缺乏統(tǒng)一參考標(biāo)準(zhǔn)。從實地核查情況看，部分單位行政規(guī)范性文件存在歸檔順序混亂，未建立統(tǒng)一的歸檔規(guī)范和要求。具體表現(xiàn)為：案卷缺少目錄或目錄未按出臺程序進(jìn)行梳理編排；案卷未收錄重要環(huán)節(jié)，或同一環(huán)節(jié)資料重復(fù)收錄。
常見問題6：后評估工作組織執(zhí)行力度不足
依據(jù)法治政府建設(shè)要求，要建立、實施地方政府規(guī)章、行政規(guī)范性文件后評估制度，每年至少對1件現(xiàn)行有效的地方政府規(guī)章或者行政規(guī)范性文件開展后評估。但從實際執(zhí)行情況來看，部分地區(qū)后評估工作流于形式。具體表現(xiàn)為：未建立常態(tài)化后評估機(jī)制，僅在文件出現(xiàn)問題后才倉促啟動廢止程序；未結(jié)合行政規(guī)范性文件涉及領(lǐng)域，邀請相關(guān)專家、第三方開展后評估，僅由部門內(nèi)部人員或公職律師、法律顧問開展簡易評估。 上述問題，既暴露政府決策過程中對社情民意的重視度不夠，也反映出行政規(guī)范性文件合規(guī)性仍有不足，可能對政府權(quán)威和公信力產(chǎn)生一定負(fù)面影響，甚至阻礙法治政府建設(shè)進(jìn)程。為此，我們結(jié)合相關(guān)政策依據(jù)及多地輔導(dǎo)經(jīng)驗，針對每類問題提出可操作性建議，助力各地進(jìn)一步規(guī)范行政規(guī)范性文件制發(fā)工作。 一是加強(qiáng)人員培訓(xùn)，明確行政規(guī)范性文件認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn) 對照部門行政規(guī)范性文件備案結(jié)果，定期核查部門發(fā)文目錄，篩查應(yīng)納入行政規(guī)范性文件管理卻未納入的情形，及時通報并督促履行法定程序。加強(qiáng)對各單位政策法規(guī)科室人員培訓(xùn)，明確行政規(guī)范性文件認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，將涉及公民、法人和其他組織權(quán)利義務(wù)，具有普遍約束力，在一定期限內(nèi)反復(fù)適用的公文，納入行政規(guī)范性文件統(tǒng)一管理，對于未經(jīng)公布的行政規(guī)范性文件不得作為行政管理依據(jù)。 二是嚴(yán)格落實公眾參與，拓寬征求意見渠道 明確征求意見程序，除依法需要保密的外，起草部門線上可通過門戶網(wǎng)站、政務(wù)新媒體等渠道，線下可通過公示欄、政務(wù)服務(wù)大廳等場所，公布文件草案及其說明等材料，方便公眾理解文件精神，提出建設(shè)性意見。若文件涉及特定群體利益，可面向群體代表、行業(yè)協(xié)會、基層組織等，通過召開座談會等方式征集意見。明確意見征求期限，一般不少于7個工作日，與市場主體生產(chǎn)經(jīng)營活動密切相關(guān)的行政規(guī)范性文件，期限一般不少于30日。建立意見處理閉環(huán)機(jī)制，對收集到的意見逐一登記編號，明確采納情況，對不采納的應(yīng)當(dāng)說明理由并向提意見的公眾或單位反饋。 三是嚴(yán)格履行合法性審核程序，確保合法合規(guī) 起草單位向合法性審核機(jī)構(gòu)提請審核時，要預(yù)留至少5個工作日的審核時限，并根據(jù)審核意見規(guī)范修改草案，未經(jīng)合法性審核或?qū)徍瞬缓戏ǖ模坏锰峤粵Q策機(jī)關(guān)審議。充分發(fā)揮公職律師、法律顧問審查作用，縣級以上人民政府名義制定的文件，需先經(jīng)部門法制工作機(jī)構(gòu)審核通過，再提交本級政府合法性審核機(jī)構(gòu)審核。對涉及市場主體經(jīng)營活動的條款，審核是否存在地方保護(hù)、行業(yè)壟斷、歧視性限制等內(nèi)容。將合法性審核意見落實情況，納入常務(wù)會議集體討論議題，確保審核意見全面落實，起草部門未吸收的意見，應(yīng)當(dāng)書面說明理由，避免審核流于形式。 四是加強(qiáng)備案審查管理，壓實監(jiān)督責(zé)任 依據(jù)本地區(qū)施行的行政規(guī)范性文件管理辦法及備案審查相關(guān)政策文件，嚴(yán)格執(zhí)行向上級人民政府、本級人大常委會的備案時限，確保備案材料完整齊全。若上級人民政府、本級人大常委會備案審查過程中，發(fā)現(xiàn)文件存在明顯錯誤或不合法內(nèi)容，應(yīng)在收到備案審查建議書后，盡快啟動修改程序，必要時廢止原文件并按流程重新制定。司法部門可創(chuàng)新案例指導(dǎo)模式，通過剖析典型案例、提示風(fēng)險隱患，對行政規(guī)范性文件內(nèi)容及程序開展監(jiān)督指導(dǎo)，提升政策制定者的法治思維。 五是規(guī)范立卷歸檔工作，保障檔案溯源 優(yōu)化行政規(guī)范性文件立卷歸檔流程，細(xì)化全流程標(biāo)準(zhǔn)，明確決策文本、征求意見、專家論證、合法性審核、集體討論等各環(huán)節(jié)材料清單，確保歸檔要素完整。強(qiáng)化時限管理，對于已出臺的行政規(guī)范性文件，建議在30日內(nèi)完成材料的收集、整理、編號與裝訂，確保電子檔案與紙質(zhì)檔案同步留存且內(nèi)容一致，電子檔案還需做好備份以防丟失，保障決策檔案的完整性與可追溯性。 六是構(gòu)建強(qiáng)實效的后評估體系，提升文件質(zhì)量 結(jié)合法治政府建設(shè)要求，需建立常態(tài)化后評估機(jī)制，每年至少對1件現(xiàn)行有效的地方政府規(guī)章或者行政規(guī)范性文件開展后評估。為破除“自評估”的局限，可委托第三方機(jī)構(gòu)組織開展，重點對文件中可能存在的不合理限制條款、不契合現(xiàn)行政策精神的內(nèi)容等進(jìn)行評估。評估指標(biāo)應(yīng)兼顧實效與民意雙維度體系，納入社會群眾滿意度調(diào)查，期間廣泛征求利益相關(guān)方、市場主體代表、群眾代表、行業(yè)協(xié)會、專家學(xué)者等群體的意見。通過數(shù)據(jù)分析、實地調(diào)研、專家評議等多種方式形成結(jié)論，實現(xiàn)評估科學(xué)化、治理精準(zhǔn)化。
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